中国民生经济网讯 近来，围绕今年国务院新一轮机构改革议题在学界引起较大反响。有人担心，这一轮机构改革只是“新瓶装旧酒”；也有人坚持，这一轮机构改革是“新瓶装新酒”。在笔者看来，新一轮机构改革是一场“增量优化”改革，不能简单地以装旧酒还是装新酒，来作为评判政府机构改革实效的分水岭。
“增量优化”改革的内涵
增量改革原是经济学术语，之后，被广泛应用到其他学科话语体系中。作为引入到公共管理的学术概念，“增量优化”改革是指通过增量式的机构改革先行，改革效益产生动力效应，激活原有政府机构“存量”的改革，推进政府组织结构的不断优化，最终形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系。
“增量优化”改革有以下三个层次的基本内涵：第一，“增量优化”是建立在原有“存量”基础上的改革，需要足够的“存量”基础来支撑。自1982年以来，国务院进行了多次的机构改革，已经积累了一定的“存量”基础。同时，成熟的改革条件也是不可缺少的“存量”基础，包括经济基础、政治支持、社会拥护和理念共识等要素。第二，“增量优化”是一个渐进优化的过程，是对原有“存量”质的增加。“增量优化”采取渐进式措施优化政府组织结构，具有平稳性、过程性、实效性等特点。机构改革不是简单的名称更改，也不是机械性的机构裁减或合并，而是对亟需改革的那部分机构先行调整优化，注重突破性改革效益的实现，使得政府组织结构整体布局更加科学。第三，“增量优化”能够催生动力效应，激活原有政府机构“存量”的逐步改革和完善。在“增量优化”改革效益的示范性影响下，亟待完善的组织结构得以优化，也就使得剩下相对不合理的机构设置日益突显出来，正好为进一步深化机构改革创造动力源，逐步改革和完善原有的政府机构“存量”，最终构建符合人民群众需要的政府机构职能体系。
新一轮机构改革的“增量优化”特征
中国的国情特点决定了政府机构改革并不能一蹴而就，而是需要进行增量式的优化改革。2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）正式发布，是改革开放以来的第七次政府机构改革。显然，这一次改革不是形式化的名称变更，也不是突变性的大裁减或大整合，而是一场在“存量”基础上的“增量优化”改革。相对于前六次机构改革，这一轮改革的特征在于着重加强以下三个亟需完善领域的“增量优化”。
第一，强化三方职责边界，正确定位政府角色。《方案》强调：“这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系。”这就要求，必须处理好政府、市场和社会三者之间的关系，强化三方的职责边界。也就是政府职能是否着眼于宏观管理，市场是否在资源配置功能中得以充分发挥，社会力量是否能够积极参与到公共事务的管理中来。正确定位政府角色意味着，政府要真正做到该管的要管好，不该管的放心交给市场和社会力量去发挥。
第二，加大资源整合力度，稳步推进大部制改革。《方案》明确了大部制改革的方向，“实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构”。推行这六个大部制改革的任务在于，改变多头管理、协调繁杂的局面，整合职能相近的机构，把行政资源理顺调配到一个大部门机构里。这样既能精简不必要的机构设置，又能强化部门的统一协调能力。改革后，国务院正部级机构减少4个。其中，国务院组成部门精简了2个。
第三，扩大简政放权幅度，提高公共服务效率。《方案》提出更具体的简政放权要求，“减少和下放投资、生产经营活动的审批事项，减少资质资格许可和认定，减少专项转移支付和收费等”。通过加大行政审批制度改革力度，减少不必要的政府行为，以方便有效为原则，更大幅度地下放权力，实现为民办好事办实事效率的真正提高。但这并不意味着政府不管了，而是通过加强相应监督，简化办事程序，发挥地方的积极自主权，是对政府管理流程的一种再造与提升行为。
可见，新一轮机构改革呈现出稳步推进的“增量优化”态势，以解决实际问题为导向，是在“存量”基础上有序推进政府职能转变的一场“增量优化”改革。实际上，在此基础上，也正在酝酿一场新的对“存量”不断优化的改革，即所谓的“动力效应”。换句话说，这将是今后政府机构改革的趋势所在。简单地将其看成是新瓶装旧酒还是新酒，极易混淆机构改革的实质。
深化“增量优化”改革应注意的几个问题
2013年3月28日，国务院办公厅印发《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通 知》（以 下 简 称《任 务分工》），对任务分工做出了精细化的责任部署和时间安排，要求各地区、各部门用 3至 5年时间完成《方案》提出的各项任务，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。显然，中央政府对这轮机构改革绝不是口号式的“标新立异”，而是抱着坚定务实的改革决心。
“增量优化”改革还要注重“增量”与“存量”的优化协调。倘若不加注意，不仅“增量”改革效果不强，“增量”动力效应也难以启动，“存量”改革更难以向前推进。所以，在深化“增量优化”改革的过程中，以下三个问题应当值得重视和研究。
第一，要正确处理大部制改革的过渡问题，不要急于求成。机构改革不仅是对部门的重组和优化，也必然是对部门利益的重新调整与分配，更是严重关切到人民群众利益的实现与满足。机构改革的核心在于转变政府职能，理顺职责是关键所在，并非是简单的机构重组。所以，在大部制改革的过渡时期，能整合的先整合，需要过渡理顺的逐步推进，切忌大刀阔斧的贸然前进，防止“草草整合”出现缺位、错位现象，反而损害到人民群众的利益，影响改革的实际效果。
第二，要保持中央和地方政府改革的衔接，警惕流于形式。在单一制国家，中央和地方政府的机构设置是上下对应关系，便于中央统一领导。国务院启动新一轮机构改革，地方政府要适时跟进，保持机构衔接与政令畅通。地方政府的改革既要有原则，又要讲灵活，但这不能成为地方机构改革流于形式的“便车”。中央编办应当按照《任务分工》的要求，加强把关地方机构设置数量和人员编制，切实督察地方政府职能的转变情况，警惕“换汤不换药”的敷衍响应的改革行为。
第三，要着力加强机构改革配套制度建设，防止跟进不足。机构改革不仅是硬件上的组织结构优化，还需要在软件上跟进配套制度建设，否则改革的动力和耐力就会大大减弱。《方案》明确要求，要加强工商登记制度改革、社会组织管理制度改革和基础性制度建设，并完善依法行政和监督制度，建设法治政府。评判改革实效不单单要看机构优化是否到位，还要看配套制度建设是否健全。只有在硬件和软件双重配套建设健全的情况下，“增量优化”改革才能向前迈出坚实的一步。（蔡恒山）
来源：学习时报
